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新時期全面深化國有企業改革 須掃清政策與實踐之間的障礙

(來源:經濟參考報)

當前,實質性推進國有企業改革更加具有必要性和急迫性。當務之急是要掃清改革政策與改革實踐之間的障礙,建立改革激勵相容機制,緊密圍繞改革實踐中的重點和難點問題來開展綜合性的改革工作并取得實效,使得更多國有企業能夠真正成為落實新發展理念、振興實體經濟和實施國家重大戰略的市場主體。

新時期全面深化國有企業改革,改革政策在設計和實施過程中不僅僅關注國有企業或者國有經濟自身的發展壯大問題,還要關注公平的市場競爭環境建設以及整個市場經濟體制的構建和完善問題。

新時期國有企業改革是以國企功能分類為前提的,甚至可以概括為“分類改革”階段。沒有對國企進行功能分類,成為當前制約進一步深化國有企業改革的關鍵問題。

黨的十八屆三中全會就對新時期全面深化國有企業改革進行了戰略部署,明確了新時期全面深化國有企業改革的重大任務,包括國有企業功能定位和國有經濟戰略性重組、推進混合所有制改革、建立以管資本為主的國有資本管理體制以及進一步完善現代企業制度等方面內容。由于這些改革任務重大且復雜,在全面推進前需要自上到下、自下到上進行試驗摸索和形成具體制度規范。

2015年9月13日《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)下發,伴隨相應的配套文件陸續發布,經過三年多的探索,逐步形成了以《指導意見》為中心、以其他政策文件為配套的“1+N”的政策體系,新時期全面深化國有企業改革的主體制度框架初步確立。

2017年10月召開的黨的十九大在強調加快完善社會主義市場經濟體制時提出,經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點,實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。報告對國有資產、國有資本、國有企業及其改革提出了新任務,報告提出,要完善各類國有資產管理體制,改革國有資本授權經營體制,加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組,促進國有資產保值增值,推動國有資本做強做優做大,有效防止國有資產流失。深化國有企業改革,發展混合所有制經濟,培育具有全球競爭力的世界一流企業。

在實踐層面,各領域國有企業改革向縱深探索。國有企業功能界定與分類工作正式啟動,中央企業結構調整與重組逐步展開,國有資產監管體制改革穩健前行,混合所有制改革有序推進,現代企業制度日趨完善。回顧十八屆三中全會以來的國有企業改革,有關工作的組織形式有力、程序嚴謹規范,在主體制度框架方面取得了明顯的進展,形成了較豐富的規章制度與政策文件成果,但也存在國有企業改革的可感知的效能水平亟待進一步提升的較突出問題。盡管有關政府部門作出了極大的工作努力,但人們從國有企業改革的相關事項中有效兌現獲得感的程度仍然較低,存在國有企業改革的重要舉措落實不到位的情況,重點與難點問題尚未突破和有效化解,還存在改革重心較發散、聚焦不夠的現象,改革動力與激勵機制不夠健全,國有企業改革與其他方面改革任務的聯動性仍然有待提高。

改革滿意度還有進一步提升的空間

黨的十八屆三中全會召開后不久,社會輿論中曾出現了對深化國有企業改革予以較高期望與熱烈討論的氛圍。由于改革成效不夠明顯,有些社會群體對國有企業改革方向、方式與內容不太滿意的情緒有所顯現。

首先,對國有企業在營造公平市場競爭環境方面的改革進展的滿意度不高。一方面,是非競爭性行業領域國有企業改革慢和進展小。非競爭性領域的國有企業不同于一般性改革,其改革難度相對較大。另一方面,是營造國有企業與民營企業公平競爭、共同發展的市場環境的有關改革進展不顯著。2016年以來,受國家經濟刺激政策的影響,國有企業投資提速,而民營企業投資意愿下降、增速快速回落的“擠出效應”明顯。可以說,國有企業與民營企業的公平競爭關系還沒有真正形成。

其次,部分國有企業內部高管和員工受當前改革中的減薪、激勵不足、監管加壓和非企業經營性事務的工作量大幅增加等因素的影響,有情緒低落的現象。

最后,是對一些質量不高的改革政策或改革方案的滿意度低的問題。有部門在制訂或執行改革方案時,難以克服本位主義和厚己薄彼的問題。一方面,政府部門自己改自己很難下得了手,對正確的改革方向的表述太原則,不具有操作性,實質性的改革舉措比較少見。另一方面,政府部門對被監管對象又容易不問事項輕重,過度的行政干預或監管過度的傾向并不罕見,這種做法,顯著降低了各方主體對改革政策制訂者和改革方案執行者的滿意度。

重要改革舉措的進展不均衡

十八屆三中全會召開至今,政府設定了多項重要的改革任務,但各項改革進展不平衡的特征很突出,尤其是一些意見分歧較大的重要改革事項或者是關鍵性改革任務,落實到位的難度極大,在落實中就出現明顯的避重就輕、走形式、走過場的傾向。具體以三方面的情況為例證。

首先,是有關頂層設計文件的落實情況。按照十八屆三中全會的改革任務部署,原定2014年啟動的重大改革任務之一是“研究制定深化國有企業改革的指導意見和國有資產管理體制改革總體方案”作為國有企業改革領域的頂層設計文件,統領相關領域的改革任務。經過近兩年時間的醞釀,2015年8月推出了《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》,可謂完成了一半的任務。而完善國資管理體制的改革內容被設定由2015年10月國務院發布的《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》這個專項文件以及最近頒布的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》來解決。在十八屆三中全會召開前,已經研究指出,此輪深化改革不僅應該做到國資改革與國企改革并重,而且,國資改革甚至還應該成為順暢和有效地推進國企改革的必要前提條件,如果僅僅將深化改革的重點單方面地落在深化國企改革方面,此次改革將可能因格局窄小而無法達到應有的成效。

其次,國有資本投資運營公司試點工作所取得的成效相對一般化。國資監管部門與國有資本投資運營公司之間的關系這一核心性的體制機制問題幾乎未被觸及。目前,國資監管部門將有關改革任務的重點內容設定為如何選擇試點企業以及如何要求試點企業主動推進自身的改革,因此,這項試點工作主要成了僅在試點企業集團內部層面對下屬企業的管控或者是對企業集團總部職能優化的改革,無法在國有企業與出資人二者關系層面上有重要的體制創新和改革進展。

第三,準確界定國有企業功能定位和實施分類管理、分類治理方面。盡管國家層面的政策文件已經出臺,而且,近半數的省級國資委出臺所出資企業功能界定與分類的意見,其中又有超過半數制定了分類方案并落實到具體企業,但在實際操作中,仍然有相當一部分地方國資監管部門和國有企業對如何落實分類改革要求尚未形成統一認識。在完成企業功能分類后,對相關業務的監管的聯動調整仍然滯后。有的地方在對國有企業分類后,沒有出臺后續的分類監管、分類考核、分類激勵等方面的配套措施。

最后,是發展混合所有制經濟方面。十八屆三中全會召開后,許多人對發展混合所有制經濟期望較高。有近十個省市在深化改革的方案中,明確了混合所有制改革的具體時間和指標。但很快出現了對發展混合所有制經濟過程中所可能出現的國有資產流失的弊端的擔心。在此之后,有關混合所有制經濟的改革與發展的利弊的爭執性觀點和意見,一直沒有得到有效的統合。有不少從事改革實施操作的基層同志反映,難以把握積極發展混合所有制經濟改革的尺度,改革工作中存在諸多顧慮,抑制和削弱了國有企業正常發展混合所有制經濟的積極性,不少企業將改革重心轉向股權多元化改革或依托資本市場的改革操作。

改革動力與激勵機制有待進一步完善

在國有企業改革領域,從改革策略與方法來看,存在兩個問題:一是深化國有企業改革的政策導向有分散化和模糊化的跡象,存在將日常工作當作改革內容或將改革泛化、籠統化的弊病,而不真正關心改革的核心問題、根本問題;二是缺少改革的動力和激勵機制,致使符合深化改革要求的新體制機制難以真正構建起來。

改革系統性和協同性需提高

第一,與供給側改革。

有觀點認為,貨真價實的供給側改革,離不開國有企業改革,國有企業改革應該成為供給側改革的重點。如果回避國有企業改革去談去產能化或者化解過剩產能,或者是去談清理“僵尸企業”,那是不得要領的。這是因為,產能過剩的行業領域有相當一部分是國有企業量大面廣的行業,而資不抵債又長期虧本的“僵尸企業”,很多都是國有大中型企業。現存的問題是,缺乏對國有企業改革與供給側改革進行統籌安排的考慮,一方面,國資監管部門或國有企業單從國有企業自身發展的角度來謀劃國有企業的供給側改革。另一方面,其他部門在探討供給側改革時,則是在難以實質性地觸及國有企業自身改革或難以實質性地改變國有企業政策環境的情況下來進行的。兩方面的改革任務的割裂,致使與國有企業相關的供給側改革、產能過剩、去杠桿等相關的改革舉措較難以落到實處。

第二,與財政、金融體制改革。

有媒體將國有企業改革與財政體制改革、金融體制領域的改革,稱為當前深化改革的三大重頭戲。在財政領域:我國作為社會主義國家,國有資本財政是國家財政的重要組成部分。覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度被列作為一項重要改革任務。但由于我國國有資本財政的理論體系尚不成熟,地方政府用行政性方式通過國有企業配置資源和地方政府舉債融資行為尚未得到有效限制與規范,在這種情況下,上述改革任務的實踐難度不容低估,容易陷入改革舉措“空轉”的局面。另外,財政增收后勁不足,承擔巨額的國有企業改革成本支出乏力的矛盾正日益突出。在金融領域:一方面,眾多國有大型金融機構面臨深化國有企業改革的任務,覆蓋國有金融機構的金融國有資產管理體系尚未形成。另一方面,銀行機構的不良貸款中有相當大的比例與國有企業相關,“債轉股”政策的可行性尚有待商榷;而且,近年來國有大中型企業集團在推動“產融結合”過程中迅速發展起來了大量類金融業務,對這些業務的性質認識與監管還不夠到位,金融風險有加速積聚的可能。上述實踐難點與矛盾,如果只是孤立地談國有企業改革,或孤立地談財政、金融改革,都不可能得到有效化解。

第三,有些國有企業改革與發展工作,需要與國家戰略作更加緊密的結合。

例如,國有企業加快國際化的進程與在國際社會增進“一帶一路”倡議的影響力,是緊密聯系在一起的。再如,東北三省的國有企業改革,需要和貫徹落實中央關于東北振興的決策部署有機結合。另外,國家有關發展“雄安新區”的部署,也需要有多個產業領域的國有企業的積極參與共建。如何更充分地發揮這些企業的戰略合力,是需要有關部門加強研究的議題。

今后推進國有企業改革的政策建議

當前我國供給側結構性改革正在發力,無論是從國家經濟發展需要看,還是從國有企業自身改革發展看,都對深化國有企業改革提出了更高的期望與要求,實質性推進國有企業改革更加具有必要性和急迫性。當務之急是要掃清改革政策與改革實踐之間的障礙,建立改革激勵相容機制,緊密圍繞改革實踐中的重點和難點問題來開展綜合性的改革工作并取得實效,使得更多國有企業能夠真正成為落實新發展理念、振興實體經濟和實施國家重大戰略的市場主體。

第一,在改革政策設計和實施上進一步明晰國有企業改革目標,發揮國有企業改革在供給側結構性改革的重要作用,努力實現構建公平市場競爭環境和按照市場經濟規律改革發展壯大國有經濟的雙重改革效果。

新時期全面深化國有企業改革,改革政策在設計和實施過程中不僅僅關注國有企業或者國有經濟自身的發展壯大問題,還要關注公平的市場競爭環境建設以及整個市場經濟體制的構建和完善問題。國有企業改革的效果,不僅僅體現在國有企業的活力提高和國有經濟的發展壯大,還體現在整個市場公平競爭環境構建的進程以及社會主義市場經濟體制完善程度。當前,尤其是要明確兩點,一是國有企業活力必須來自公平市場化競爭的結果,二是行政力量主導的市場化改革必須注意避免對市場化機制的破壞。

第二,加強對國有經濟布局結構的整體性研究工作,以面向未來的國有經濟布局結構的總體規劃來統領和協調各領域各方面的相關改革。

深化國有經濟部門的改革是一項復雜的系統工程,實質推進過程中一定要注意各項改革任務和政策措施的協同性。加強對未來我國國有經濟布局結構的遠景與變動方向的理論研究,有助于增進各方面的共識,促進改革合力的形成,統領國有企業功能定位、推進混合所有制改革、建立以管資本為主的國有資本管理體制和完善國有企業現代企業制度等各項重要的改革任務。這些改革任務都不是割裂的,在具體推進過程中要注意其系統性、整體性和協同性。

第三,穩健務實推進國資管理體制改革,堅定向國資統一監管的方向改革,同時加大對企業放權、授權的力度。

回顧我國國有企業改革歷程,國有企業改革的重要階段都是以國資管理體制的調整與改革為先決條件的,沒有國資管理體制的顯著性改革,國有企業自身的改革很難有大的突破。深化改革,需要切實落實好《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》中有關“堅持搞活企業”的原則,“遵循市場經濟規律和企業發展規律”,堅定不移地加大國資監管部門對其出資企業放權與授權的力度。

第四,以對每家國企進行分類為前提,扎實推進國有企業的分類改革、分類監管和分類考核,實施精細化管理。

新時期國有企業改革是以國企功能分類為前提的,甚至可以概括為“分類改革”階段。沒有對國企進行功能分類,成為當前制約進一步深化國有企業改革的關鍵問題。實際上,只有對國有企業進行分類,才能實質推進十八屆三中全會提出的各項改革任務,也就是說基于功能定位和使命要求對國有企業進行分類是其他國有企業改革任務的基本前提。

第五,激發企業家精神,建立信任和激勵企業家的機制,使國有企業能夠吸引、留住和用好優秀的企業家人才。

優秀的企業,都是優秀的企業家的作品。如果一個企業沒有優秀的企業家人才,這樣的企業很難走向成功。國有企業要做大做強,必須要有一批穩定得力的企業家人才隊伍,并有能夠讓他們充分發揮作用和潛能的體制機制和工作平臺。熊彼特曾說,企業家精神的本質是創新精神。創新,意味著在未來的不確定性探尋成功的可能性,沒有人能保證創新活動必然成功。因此,企業家只有在受到必要信任和激勵的情況下,才會有創新的勇氣。激發企業家精神,其關鍵在于構建信任企業家和激勵企業家的有效體制機制。

第六,賦予地方更多的國有企業改革自主權,鼓勵各地方因地制宜探索和發現有效的改革路徑。

我國改革經驗表明,成功的改革推進路徑是先“自下而上”——允許基層積極探索,具體包括基層創新、發現問題、積累經驗、總結分析等操作步驟,得到基層探索的整體改革意義,進而“自上而下”——進行頂層指導下的推進,具體包括明確方向、選擇試點、制定規則、全面推進等程序,從而實現積極穩妥地全面改革。而且這個“自下而上”和“自上而下”的過程往往需要多次反復,這個多次反復過程中,協調推進了改革。這種“上下結合、協調推進” 的改革推進路徑,既激發了基層改革創新的積極性、保護了經濟的活力,又實現了改革的有序性、避免了改革一哄而上的混亂,是我們改革取得巨大成就的方法論保證。當前,推進地方國企國資改革,也應該堅持這樣的改革路徑,或者說方法論原則。


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